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黄少安:加强公共福利预期管理
【发布人:管理员】    发布时间:2018-04-04 08:27      点击:244

        公共福利支出具有易升不易降的刚性特征,即“福利刚性”,表现为公共福利支出规模在一个较长时期呈现不断上升的趋势,不依赖经济周期的变动。政府支出规模在经济衰退期扩张,在繁荣期却削减不多,导致政府支出呈长期向上趋势。福利刚性源于公众对公共福利的刚性依赖。从心理层面上看,刚性依赖使得民众对公共福利有越来越高的期望,能升不能降,否则民众往往会因公共福利水平下降,产生不满。其在一些国家突出表现为罢工、游行示威等过激社会行为。福利刚性的制度刚性是指,制度在形成后具有的内在稳定性,以及该制度下资源分配的利益格局难以改变。

福利刚性抑制政府灵活调整支出结构

        社会福利保障制度建设是现代社会生存发展的基础。福利刚性的“刚”要领在不能减,而“增”只是“希望”,当“希望”被许诺或暗示后,就会成为可支配收入或可获得效用的“稳定预期”,被纳入个人或家庭的“预算”中。这个“预期”或“预算”会成为个人或家庭损益计算的“参照依赖”,得到了被视为收入,没有得到或没有完全得到,就被视为损失。人们对损失的敏感度,要大于对得到的敏感度。行为经济学的“前景理论”揭示的就是这个道理。西方一些国家的政府官员或议员在竞选时为迎合选民,许诺将会提供实际上超出本国生产力发展水平和政府财政承受力的公共福利,最后不能兑现,遂导致公众不满。例如,可兑现100元的福利,只许诺98元,最后兑现98元,公众满意,兑现100元,公众会非常满意;如果许诺110元,经过巨大努力,甚至举债,最后兑现了105元,公众反而觉得损失了5元,会非常不满意。

        从公共财政的视角看,福利刚性抑制了政府灵活调整支出结构,实现经济稳定和增长的能力。当经济衰退和财政收入下降时,如果政府不能削减福利支出,就只能通过加税、缩减公共投资支出或举债来维持。加税会抑制私人部门的投资和消费,不利于经济恢复;缩减投资性公共支出如基础设施建设,将有损长期经济增长;发行新公债将导致政府负债的扩张,有损长期财政稳固,而公共债务的不断累积还会加重债务危机爆发的风险。因此,由于公共福利刚性的存在,初始优厚的公共福利支出会因为无法随宏观形势降低,最终拖累经济增长。于是,政府陷入了“两难”:一方面,在财力不足情况下,满足民众日益增长的福利支出,将抑制经济增长,从而抑制财政收入增长和公众长期福利的改善;举债则会加大陷入债务危机的风险,甚至破产或垮台。另一方面,如果不能满足公众的福利支出要求,削减公共福利支出,则将引发公众不满,也可能导致政府垮台。这就是西方经济学所谓的“公共福利陷阱”。

中等收入阶段的发展中国家更易落入公共福利陷阱

        发达国家和发展中国家都可能落入公共福利陷阱,而发展中国家发展到中等收入阶段后,更容易落入公共福利陷阱。

        一方面,发展中国家发展到中等收入阶段,是指人均而非绝大多数人达到中等收入水平。常态化的状况是,人均达到中等收入与社会各收入群体的收入差距较大并存,少数人高收入或超高收入,而多数社会成员低收入或中低收入,还有相当数量的人群没有摆脱贫困。主要原因在于,发展中国家在进入中等收入阶段以前,大都是落后的、贫穷的农业国,为了摆脱普遍贫穷和实现追赶,不得不强调效率优先,收入差距扩大具有一定的必然性。

        另一方面,人均达到中等收入水平,不等于形成了不断扩大的稳定中等收入群体,收入差距扩大会加剧社会矛盾和不稳定。中等收入群体的基本特征是:中等收入,价值观稳定,遵纪守法,努力向上,重视子女教育,希望社会稳定。所以庞大而稳定的中等收入群体是社会的稳定器。如果一个社会中多数人为低收入或中低收入,甚至还有不少贫困者,社会稳定的压力是比较大的。一是社会成员的价值观、财富观等会发生扭曲,唯利是图、非法敛财的现象会增加。二是贫困者和低收入者会有强烈的以公共福利支出弥补收入差距鸿沟的愿望。

        在中等收入阶段,政府面临巨大考验。虽然国家总体经济实力比原来强了,国家和民众总体上不再贫穷(而是总体小康),但经济增长速度一般都会降下来(因为原有增长方式不可持续,基数也大了),从而财政收入增长的速度也会降下来。而此时社会矛盾却多发且激烈,民众在公共福利方面对政府有更多的期望。他们对公共福利支出的需求更多了,但受经济增速放缓影响,公共收入增速则比以往更慢了。与百姓日益增长的公共福利需求相比,政府财力处于不充分且不均衡的发展状态。政府为了缓解社会矛盾,又需要特别关注民生,以致容易陷入“两难”,甚至落入“中等收入陷阱”。对于发展中国家来说,在某种程度上,“中等收入陷阱”也可以说是中等收入阶段的“公共福利陷阱”。这种情况在拉美多有发生。

科学统筹收入分配与经济增长的关系

        党的十九大报告指出,“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,但是“必须认识到,我国社会主要矛盾的变化,没有改变我们对我国社会主义所处历史阶段的判断,我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变,我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变”。这是对我国国情和发展阶段的基本科学判断。作为一个发展中国家,中国虽然人均收入已经达到中等收入水平,但收入差距仍较大,存在落入公共福利陷阱的风险。因此,在大力进行社会保障制度建设的同时,需要加强对公众预期的引导和管理,科学、谨慎地统筹包括公共福利在内的收入分配与经济增长之间的关系。

        第一,冷静地认识中国发展的阶段性,牢牢把握基本国情。虽然从人均收入看,中国已经进入联合国统计的上中等收入国家行列,综合国力有了质的提升,但是在考虑公共福利的时候,不能忽视以下基本国情。一个有13亿多人的发展中人口大国;城乡、地区和不同城市之间的公共福利差距较大;中国经济增长将从高速和超高速转换为中速或中高速,财政收入增长速度也将与此基本同步;中国还远远没有完成工业化和城市化,人均资本存量和基础设施水平依旧偏低,低于发达国家水平,未来一段时期内的经济增长依然很大程度上依赖投资,特别是以基础设施建设为主体的政府公共投资。过度强调增加公共福利开支,会损害长期经济增长和公共福利的可持续增长。

        第二,作为人均水平达到中等收入的发展中人口大国,不能搞发达国家的公共福利,也不能搞小国模式的公共福利。政府只可能提供最基本的均等化公共福利,而且只能尽力而为、量力而行,逐步推进,包括基本的教育保障、养老保障、医疗保障和失业保障等。坚持以人民为中心的发展,政府和媒体要有意识地引导公众,主要靠自己的辛勤劳动创造财富、增加收入、摆脱贫困,走向共同富裕。不能仅靠政府的公共福利支出,实现小康社会的全面建成。扶贫和其他社会保障既不降低标准,也不能吊高胃口。全面建成小康社会,需要全体人民持续不断的艰苦奋斗。

(作者系山东大学经济研究院(中心)院长、教授)

 

本文发表在《中国社会科学报》

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